DEBIDO PROCESO EN PROCESOS SANCIONATORIOS
DEBIDO PROCESO EN PROCESOS SANCIONATORIOS
INICIADOS POR PARTICULARES
CORTE CONSTITUCIONAL C-593-14
Referencia: expediente D-10032
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 34 – parcial, 115 y 356 del Código Sustantivo del Trabajo
Magistrado Ponente JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., veinte (20) de agosto de dos mil catorce (2014)
DEBIDO PROCESO EN PROCESOS SANCIONATORIOS INICIADOS POR PARTICULARES
El artículo 29 de la Constitución inicia su redacción con la siguiente frase: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.”
3.5.1 Esta tajante afirmación no deja duda acerca de la operancia en el derecho sancionador del conjunto de garantías que conforman la noción de debido proceso.
Así, ha señalado la jurisprudencia que los principios de la presunción de inocencia, el de in dubio pro reo, los derechos de contradicción y de controversia de las pruebas, el principio de imparcialidad, el principio nulla poena sine lege, la prohibición contenida en la fórmula non bis in ídem y el principio de la cosa juzgada, entre otros, deben considerarse como garantías constitucionales que presiden la potestad sancionadora de la administración y el procedimiento administrativo que se adelanta para ejercerla.[25]
En lo que tiene que ver con el debido proceso administrativo, la jurisprudencia específicamente ha considerado que: “El derecho al debido proceso administrativo se traduce en la garantía que comprende a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de tal manera que el compromiso o privación de ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los derechos fundamentales de los mismos. Es entonces la garantía consustancial e infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como establecer prerrogativas (Sentencia T-1263 de 2001). Si bien la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los asociados” (Sentencia T-772 de 2003). (…) De la aplicación del principio del debido proceso se desprende que los administrados tienen derecho a conocer las actuaciones de la administración, a pedir y a controvertir las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos administrativos y, en fin, a gozar de todas las garantías establecidas en su beneficio.
Como elementos constitutivos de la garantía del debido proceso en materia disciplinaria, se han señalado, entre otros,
“(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria,
(ii) el principio de publicidad,
(iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba,
(iv) el principio de la doble instancia,
(v) la presunción de inocencia,
(vi) el principio de imparcialidad,
(vii) el principio de non bis in idem,
(viii) el principio de cosa juzgada y
(ix) la prohibición de la reformatio in pejus.”[26]
Por otra parte, la jurisprudencia internacional, específicamente la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha estudiado la cuestión de si las garantías judiciales mínimas consagradas en la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 8)[27], sólo son aplicables a los procesos penales, o si por el contrario, algunas de ellas pueden extenderse a los procedimientos administrativos. En relación con los procesos administrativos, dijo el Tribunal Internacional en el Caso Ivcher Bronstein contra Perú[28]:
- Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales” a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos.
- La Corte ha establecido que, a pesar de que el citado artículo no especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, las garantías mínimas establecidas en el numeral 2 del mismo precepto se aplican también a esos órdenes y, por ende, en éstos el individuo tiene derecho al debido proceso en los términos reconocidos para la materia penal, en cuanto sea aplicable al procedimiento respectivo.
3.5.2 En cuanto a la obligatoriedad del respeto al debido proceso de las relaciones entre particulares, la jurisprudencia ha señalado que el hecho que el artículo 29 de la Constitución disponga que el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas implica que “en todos los campos donde se haga uso de la facultad disciplinaria, entiéndase ésta como la prerrogativa de un sujeto para imponer sanciones o castigos, deben ser observados los requisitos o formalidades mínimas que integran el debido proceso”[29].
En virtud de lo anterior, ha determinado que este mandato “no sólo involucra u obliga a las autoridades públicas, en el sentido amplio de este término, sino a los particulares que se arrogan esta facultad, como una forma de mantener un principio de orden al interior de sus organizaciones (v. gr. establecimientos educativos, empleadores, asociaciones con o sin ánimo de lucro, e.t.c.)”[30]. Agregó la Corporación, en relación con la sujeción al debido proceso en los procedimientos en que los particulares tienen la posibilidad de aplicar sanciones o juzgar la conducta de terceros, lo siguiente “no podría entenderse cómo semejante garantía, reconocida al ser humano frente a quien juzga o evalúa su conducta, pudiera ser exigible únicamente al Estado. También los particulares, cuando se hallen en posibilidad de aplicar sanciones o castigos, están obligados por la Constitución a observar las reglas del debido proceso, y es un derecho fundamental de la persona procesada la de que, en su integridad, los fundamentos y postulados que a esa garantía corresponden le sean aplicados”. [31]
En otras ocasiones, esta Corte ha llegado a la misma conclusión apoyada en el argumento de que “la garantía del debido proceso ha sido establecida en favor de la persona, de toda persona, cuya dignidad exige que, si se deducen en su contra consecuencias negativas derivadas del ordenamiento jurídico, tiene derecho a que su juicio se adelante según reglas predeterminadas, por el tribunal o autoridad competente y con todas las posibilidades de defensa y de contradicción, habiendo sido oído el acusado y examinadas y evaluadas las pruebas que obran en su contra y también las que constan en su favor”.[32]
En aras de garantizar y hacer efectivo las garantías consagradas en la Constitución Política, la jurisprudencia ha sostenido que es “indispensable que los entes de carácter privado fijen unas formas o parámetros mínimos que delimiten el uso de este poder y que permitan al conglomerado conocer las condiciones en que puede o ha de desarrollarse su relación con éstos. Es aquí donde encuentra justificación la existencia y la exigencia que se hace de los llamados reglamentos, manuales de convivencia, estatutos, etc., en los cuales se fijan esos mínimos que garantizan los derechos al debido proceso y a la defensa de los individuos que hacen parte del ente correspondiente”[33].
De igual forma, se ha especificado que en los reglamentos a los que se alude “es necesario que cada uno de las etapas procesales estén previamente definidas, pues, de lo contrario, la imposición de sanciones queda sujeta a la voluntad y arbitrio de quienes tienen la función de solucionar los conflictos de los implicados”[34]. Además, ha agregado que tales procedimientos deben asegurar al menos:
* “La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas posibles de sanción;
* la formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias;
* el traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados;
* la indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos;
* el pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente;
* la imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y
* la posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones”[35].
En sede de control concreto de constitucionalidad, la Corporación ha analizado el alcance del debido proceso, específicamente en el ámbito laboral. Así ha determinado si en los procesos sancionatorios adelantados por los patronos se respetaron las garantías consagradas en el Estatuto Superior.
3.5.3 En la Sentencia T-433 de 1998[36], la Corporación estudió si el Comité de Ética Médica de una institución de salud había incurrido en irregularidades cuando investigó y sancionó a un profesional de la salud por supuestamente haberse ausentado de su trabajo durante el horario laboral y haber ingerido alcohol durante ese tiempo, y le impuso la sanción de no volver a ejercer en el referido centro. El galeno alegaba que no se le había informado formalmente de la investigación, no se le permitió controvertir pruebas y que además se le impuso la sanción más grave desconociendo el principio de proporcionalidad y el tiempo que llevaba trabajando con la clínica sin tener llamados de atención.
La Corporación consideró que el artículo 29 de la Constitución establecía que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, por lo que en todos los campos donde se haga uso de prerrogativas disciplinarias deben cumplirse los requisitos o formalidades mínimas que integran el debido proceso, involucrando no sólo a las autoridades públicas sino a los particulares que también desempeñan funciones sancionatorias. En este orden de ideas, consideró que era necesario que los entes privados fijaran ciertas normas o parámetros mínimos para ejercer su potestad sancionadora los cuales se consignan en “reglamentos, manuales de convivencia, estatutos, etc., en los cuales se fijan esos mínimos que garantizan los derechos al debido proceso y a la defensa de los individuos que hacen en parte del ente correspondiente.”
Dijo la sentencia T-433 de 1998, que los requisitos mínimos que debían observar los entes que detentan un poder disciplinario, eran:
(i) la comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas posibles de sanción;
(ii) la formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias;
(iii) el traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados;
(iv) la indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos;
(v) el pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente;
(vi) la imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y
(vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.”
Posteriormente, la Sentencia T-170 de 1999[37] se estudió el caso de un trabajador de una cadena de Droguerías que había sido sancionado por promover reuniones dentro de las instalaciones de la Empresa. Expresó la Corte que las facultades sancionatorias que la ley otorga a los patronos en relación con sus subordinados deben ser ejercidas razonablemente, en forma proporcionada a las faltas cometidas, y siempre deben estar plenamente probadas. Adicionalmente, y siguiendo la línea jurisprudencial, se estableció que toda sanción debe ser resultado de un proceso en el que se haya oído al trabajador, se le haya permitido ejercer cabalmente su derecho de defensa y se evalúen todas las pruebas con que se cuente.
Así mismo, la decisión debe estar motivada e indicar con claridad las normas de la ley o del reglamento de trabajo en las cuales hayan sido previstas las conductas imputadas y debe definir la responsabilidad del trabajador en la conducta imputada.
Se dijo, además, que la garantía constitucional del debido proceso por la cual se exige la preexistencia de la norma en que haya sido contemplada la falta que se atribuye al imputado, es aplicable a los procesos internos de las empresas cuando se trata de imponer sanciones a sus trabajadores, por lo que sí se crean faltas que no estaban contempladas previamente se constituiría una violación al debido proceso.
En la Sentencia T-605 de 1999[38] se conoció la acción de tutela interpuesta por un trabajador de la industria del gas. Su patrono dio por terminado su trabajo unilateralmente, alegando la existencia de una justa causa, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 del Decreto-Ley 2351 de 1965, sin que a juicio del accionante, se hubiere comprobado previamente.
En la providencia, el Tribunal reiteró que el artículo 29 de la Constitución Política es aplicable a los procesos internos adelantados en las empresas privadas tratándose del despido de sus trabajadores por causas disciplinarias, ello en razón a que el debido proceso es aplicable a toda actuación de carácter administrativo que sigan las empresas tanto del sector público, como del sector privado, cuando van a ejercer su poder sancionatorio frente a un trabajador, por la supuesta ocurrencia de una falta que amerite una sanción contemplada bien sea en la ley o en los reglamentos internos de trabajo. Adicionalmente, dice que esa facultad que tienen los empleadores debe ser ejercida en forma razonable y proporcional a la falta que se comete y, estar plenamente probados los hechos que se imputan. Finalmente, establece que las decisiones de este tipo también pueden ser controvertidas en la jurisdicción laboral.
En la Sentencia T-385 de 2006[39], un trabajador interpuso acción de tutela contra su patrono y alega que se le indilgaba faltas al reglamento, pero nunca se le dio la oportunidad de ser escuchado. Al resolver el caso concreto, la Corporación reiteró que el trabajador tiene derecho a conocer los hechos que y tener la oportunidad de defenderse.
En la Sentencia T-083 de 2010[40], el accionante solicitó la protección de su derecho fundamental al trabajo que consideraba había sido vulnerado por la demandada al prohibirle el ingreso a su lugar de trabajo por el término de un año. La sanción fue impuesta con base en el hallazgo de “una segueta y un sello que se le encontró en una requisa al accionante y que de acuerdo a la empresa no correspondían a elementos propios del desempeño de su trabajo”.
En dicha oportunidad, recordó la Corporación que el artículo 29 de la Constitución se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas e implica que “en todos los campos donde se haga uso de la facultad disciplinaria”. De esta manera no solo se obliga a las autoridades públicas sino también a los privados que hagan uso de dicha facultad para mantener el orden en sus establecimientos.
La Corte entendió el debido proceso como una garantía a favor de las personas, que se aplica también en situaciones donde son los privados quienes aplican las sanciones, de manera que el procedimiento sancionatorio siga las reglas constitucionales, y que además es un derecho fundamental de la persona que es objeto del proceso.
Con el fin de garantizar esta garantía, estimó la Corte que era necesario que los entes privados fijaran unos parámetros mínimos que delimitaran el uso del poder y bajo los cuales las personas podían conocer las condiciones por las que se rige su relación con ese privado (reglamentos). Además, los reglamentos deben especificar cada una de las etapas procesales de manera que las sanciones no queden sujetas al simple arbitrio de los encargados de tomar las decisiones.
En la Sentencia T-075A de 2011[41], la Corporación conoció de la acción de tutela interpuesta por un docente contra un Colegio, al haber sido despedida por expresar en la cátedra ideas respecto al conflicto palestino-israelí y a su comparación con el conflicto colombo-venezolano. La actora señalaba que la situación hubiese sido aclarado si se le hubiese permitido ejercer su derecho a la defensa de manera adecuada.
La providencia adujo que el debido proceso rige para toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, adelantando un procedimiento previamente establecido y conocido. Agregó que la aplicación de esta garantía constitucional supone la existencia de un procedimiento judicial o administrativo, pero que algunas de las garantías que se derivan de este derecho se aplican al ámbito de las relaciones laborales particulares. Entre estas garantías se encuentra la obligación del empleador de indicar los motivos por los cuales se imponen sanciones sujetas al Reglamento Interno.
Se observa entonces que la potestad disciplinaria en el ámbito laboral, entendida ésta como la prerrogativa del patrono de imponer castigos para mantener el orden al interior de las organizaciones, se encuentra sometida al respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores, específicamente al respeto de las garantías mínimas consagradas por el artículo 29 Superior y que forman parte del debido proceso.
DEBIDO PROCESO EN PROCESOS SANCIONATORIOS INICIADOS POR PARTICULARES
